2014年，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，经过十余年探索，检察公益诉讼的制度实践和规则体系不断丰富，尤其对依法行政的助推作用亦不断彰显。党的二十届三中全会对深入推动依法行政等作出了重要部署，进一步凸显了法治政府建设作为全面依法治国重点任务和主体工程的主体地位和作用。结合当前全国人大常委会已将检察公益诉讼法列入2025年安排审议的法律案，在新时代新征程全方面推进依法治国、深入推动依法行政、快速推进检察公益诉讼专门立法等时代背景下，需要对检察行政公益诉讼促进依法行政的内在逻辑与制度效能进行理论上的总结归纳。
检察公益诉讼作为习法治思想的生动实践和原创性成果，是立足中国本土实际作出的检察制度创新，具有独特的时代内涵和鲜明的中国特色。具有权力配合制约特征的检察行政公益诉讼对于在新时代新征程促进依法行政、推进法治政府建设发挥着有力的督促作用。
一是由检察机关作为行政公益诉讼提起主体符合我国行政权运行实际。近年来，在社会共治有关政策、理念的指引下，我国正逐步加快构筑多元主体参与的社会治理格局，成效日益彰显。但整体上看，由于社会力量还不够发达，当前政府在社会治理中仍然扮演着关键角色，公民、社会组织等社会主体对政府的依赖还比较深，社会主体对公共治理的参与程度还有待提升。在这种治理背景下，由同属公权力机关的检察机关作为公共利益代表提起行政公益诉讼，有利于优化公权力的运行，同时也更能满足社会对公权力运行的要求和期待，从而更好实现建立公益诉讼制度的初衷，充分彰显检察公益诉讼制度的人民性、监督性和实践性。
二是相比于社会主体，检察机关提起行政公益诉讼具有力量、资源等方面的优势。一方面，社会主体与行政机关地位不对等；另一方面，单个的社会主体可能与公益损害并无直接利益关联，或者公益损害均摊至个体时其损害性已不特别明显，因此导致个体提起公益诉讼顾虑过多。综合看来，检察机关的法律监督宪法定位、职责属性，以及新时代加强检察机关法律监督工作的政策要求，使检察机关成为当前担任行政公益诉讼提起主体的优势之选。
行政机关以组织管理国家和社会事务为核心职能，依法维护国家利益和社会公共利益是其基本的行为准则。检察机关作为公共利益代表人，通过专业化的公益诉讼监督行政机关依法行政，辅助行政机关保护公共利益，为公益保护目标的实现提供了重要助力。
一是从角色定位上看，检察机关作为公权力机关之一，与行政机关同样作为人民群众的代理人从特定角度代其维护公益。2018年修订的人民检察院组织法规定检察院通过行使检察权“维护国家利益和社会公共利益”，在法律上明确了检察机关作为公共利益代表人的角色定位。从我国检察机关的发展史来看，检察机关作为公益代表人行使检察权其来有自、源远流长。早在新民主主义革命时期，我国陕甘宁边区的人民检察制度已经将“为诉讼当事人或公益代表人”纳入“检察员之职权”。1949年颁布的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》将“检察全国各级政府机关……是否严格遵守人民政协共同纲领及人民政府的政策方针与法律、法令”以及“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”等纳入最高人民检察署职权。1979年颁布的人民检察院组织法明确检察机关通过行使检察权“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产”。在我国，行政机关和检察机关二者既存在权力制约关系，也存在配合协作关系，但无论是制约还是配合，其底层逻辑均是以公权力保护公共利益。
二是从实践效果上看，检察机关提起行政公益诉讼的制度实践已取得很明显的成效。从十余年来检察公益诉讼办案实践来看，生态环境和资源保护等领域的一些难题，往往通过行政公益诉讼这一具有鲜明实践导向的制度得到一定效果解决。实践中长期缺乏治理的行政不作为、难作为等问题通过行政公益诉讼得到了有效缓解。如在南四湖流域生态环境受损公益诉讼案中，由于多重污染交织、跨行政区划治理不统一等原因，南四湖流域生态环境污染长期得不到根治，检察机关通过公益诉讼介入后，运用科学技术手段深入调查取证，发挥综合履职、一体履职优势加强跨区划跨系统协作，推动行政执法标准的统一规范，并探索生态环境损害赔偿衔接机制，有力实现了南四湖流域生态环境的根本性、系统性、经济性和长效性治理。概言之，检察机关通过行政公益诉讼介入公益损害治理，一方面以专业的检察监督促进了有关问题线索的发现、判断和评估以及行政机关跨部门、跨区域、跨层级的协调合作，另一方面也在更深层次上促进了执法的规范化，对行政机关依法行政起到了重要的补充、辅助和保障作用。
我国检察行政公益诉讼制度不仅扎根中国具体实际，而且通过起诉前程序等特色制度机制的构建，极富创造性地融合了中华优良历史传统法律文化和现代科学行政理念，是在检察领域体现“两个结合”的制度典范。
一是检察行政公益诉讼独特程序设计符合息讼和睦的传统法律文化价值追求。我国自古就有“使无讼”“息争讼”“和为贵”“法致中和”“毋辄兴诉”等理念，具有深远的调处息讼司法传统。这一传统的形成和延续与重情理、讲和睦的社会基础密不可分，并在当代中国法治社会、和谐社会的建设中仍有较大的价值发挥空间。我国检察行政公益诉讼制度中独具特色的起诉前程序即很好地体现了对息讼传统的继承和发扬。实践中，大量行政公益诉讼案件将问题解决在起诉前阶段，以检察机关和行政机关协商、沟通等方法促进纠纷实质性化解，在避免诉讼对抗的同时实现公益的实质性保护，这种独具特色的治理方案既符合中国社会心理基础，也彰显出对政府维护公共利益职能的尊重，并且有助于维护政府形象、提升政府公信力，从而也更易获得行政机关的支持和配合。质言之，检察行政公益诉讼制度作为一种现代司法制度，既有诉讼作为刚性保障，亦以无讼作为效果追求，恰恰体现了民间传统文化与现代制度的精巧整合，实现了司法规律和治理规律的融会贯通。
二是检察行政公益诉讼作为“协同之诉”符合现代公共行政的发展的新趋势。现代公共治理模式变迁过程中逐渐形成了一种合作行政理念，即通过行政主体与其他主体的协商互动构建更具灵活性、便捷性的行政治理模式。这种治理模式与以单一性主体、单向性管理路径为特征的传统管理模式相比，可以强化资源整合、减少治理成本，使公共行政体系更高质效运转。在检察行政公益诉讼的起诉前程序中，检察建议的制发使行政机关有机会发现自身存在的违法行政行为，激发其内在的依法履职动力，促使其更加积极主动地纠正违背法律规定的行为，既有助于提高行政效率，也有助于节约诉讼资源，从而从多重维度实现最佳公益保护状态。除制发检察建议外，检察行政公益诉讼实践中出现的圆桌会议、磋商等起诉前协商形式亦产生良好效果，是合作行政等理念的生动体现。
检察行政公益诉讼制度的逐渐成熟定型和持续良性运行，将不断深化相关公权力主体及社会主体对公益诉讼制度及公益保护规律、价值的认知，为进一步激发社会潜在的公益保护动能，乃至探索其他主体提起行政公益诉讼创造有利条件。
一是营造通过监督依法行政参与公益保护的社会氛围。首先，群众参与机制的构建为社会主体参与公益诉讼拓辟了路径。在检察行政公益诉讼制度构建过程中，为引导人民群众参与诉讼、为高质效办案作出积极贡献，最高检部署建设“益心为公”志愿者检察云平台，吸纳公众志愿者为公益诉讼线索发现、评估和调查取证等提供辅助，使公众获得向检察机关提供行政机关违法行使职权线索的渠道，这一举措为社会主体直接参与公益诉讼、监督依法行政提供了平台依托，具有深刻的价值意义。其次，检察行政公益诉讼制度的实施解决了大量长期得不到解决的公益损害问题，公益保护实效的显现将使社会主体认识到公益保护的可欲性、公益司法保护的可行性，增强对检察公益诉讼这一公益保护“中国方案”的制度自信，并在生活实践中增加对公益损害的敏感性，增强对公益保护的重视，强化公益保护意识和对依法行政的监督意识。
二是带动社会主体公益保护能力和对依法行政监督能力的系统性提升。首先，检察公益诉讼制度对公益保护领域的界定和探索将带动公共利益认知的细化。党的十九届四中全会以来，检察机关不断探索拓展公益诉讼案件的办案范围，检察行政公益诉讼制度对公共利益的保护面也慢慢变得广。能预见，随着经济社会的发展和检察公益诉讼制度的进一步成熟，受保护的公益形式将继续扩张，由此也将不断丰富和具化公共利益的概念内涵，进而通过公益诉讼案件的影响力带动社会公众对公共利益认知的变化。同时，经由行政公益诉讼具体案例，公众对行政机关在保护特定公共利益中的具体职责也将增加了解，为其进一步参与公益保护、监督行政机关依法行政乃至未来可能的直接提起行政公益诉讼提供观念和知识上的积累。其次，随着检察公益诉讼制度的完善特别是专门立法的推进，公益诉讼案件范围、可诉性判断标准等重要内容不断清晰。虽然检察公益诉讼和其他主体提起公益诉讼在起诉条件、举证责任等方面将存在着明显区别，但上述基本问题的解决和相关规则的形成将为整体性公益诉讼制度的构建奠定良好基础，确保中国特色检察制度行稳致远，在法治政府建设进程中持续释放制度效能。
最高人民检察院 （100726）北京市东城区北河沿大街147号 （查号台） 010-12309（检察服务热线）
为了获得更好的使用，建议使用谷歌浏览器(chrome)、360浏览器、IE11浏览器。